Krzysztof Klincewicz

„Nie trzeba kłaniać się Okolicznościom,
A Prawdom kazać, by za drzwiami stały”

C.K. Norwid

Czy można naruszać autonomię uniwersytetu w oparciu o obowiązujące przepisy prawa? Czy minister może odebrać uczelni subwencje, dotacje podmiotowe, dotacje celowe lub granty? Odpowiedź brzmi: nie – oczywiście dopóki nie ulegną zmianie odpowiednie ustawy i rozporządzenia…

Wprowadzenie

Autonomia uniwersytetu jako wspólnoty akademickiej, niezależnej od władzy państwowej i jej bezpośrednich wpływów, była obecna na zachodnioeuropejskich uczelniach od XIX wieku, a w Polsce od czasu uchwalenia ustawy o szkołach akademickich z 1920 roku. Autonomia oznacza ograniczenie możliwości bezpośredniego wpływu instytucji rządowych na to, co badają, czego uczą i w jaki sposób robią to członkowie wspólnoty akademickiej. Autonomia uczelni jest współcześnie postrzegana jako fundament wolności akademickich. O konieczności ochrony wolności badań naukowych jako “podstawy demokracji” przypomniała niedawna “Deklaracja z Bonn”, przyjęta 20 października 2020 r. przez konferencję ministrów nauki z krajów Europejskiej Przestrzeni Badawczej. Autonomia uczelni wyższych stanowi przedmiot troski największych europejskich stowarzyszeń uniwersytetów UNICA i EUA, jest też monitorowana przez Komisję Europejską, OECD i UNESCO.

W związku z wypowiedziami i komunikatami prasowymi reprezentantów Ministerstwa Edukacji i Nauki z października i listopada 2020 r., członkowie środowisk akademickich w Polsce mogą zastanawiać się, w jakim stopniu Minister może wpływać na funkcjonowanie uczelni wyższych, działania poszczególnych pracowników czy studentów. Zaprezentowane w niniejszym tekście informacje opierają się na obowiązujących obecnie przepisach prawa, w szczególności Ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. 2018 poz. 1668) z późn.zm. – dalej określanej jako: Ustawa.

Zgodnie z Ustawą, szkoły wyższe w Polsce cieszą się obecnie następującymi formami autonomii:

  1. Autonomia w zakresie badań naukowych
  2. Autonomia w zakresie sposobu upowszechniania wyników badań naukowych
  3. Autonomia w zakresie oceny wyników badań naukowych
  4. Autonomia dydaktyczna
  5. Autonomia instytucjonalna
  6. Autonomia terytorialna
  7. Autonomia finansowa

Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. 2018 poz. 1668) z późn.zm.

Preambuła: Uznając, że dążenie do poznania prawdy i przekazywanie wiedzy z pokolenia na pokolenie jest szczególnie szlachetną działalnością człowieka, oraz dostrzegając fundamentalną rolę nauki w tworzeniu cywilizacji, określa się zasady funkcjonowania szkolnictwa wyższego oraz prowadzenia działalności naukowej w oparciu o następujące pryncypia:

    • obowiązkiem władzy publicznej jest tworzenie optymalnych warunków dla wolności badań naukowych i twórczości artystycznej, wolności nauczania oraz autonomii społeczności akademickiej,
    • każdy uczony ponosi odpowiedzialność za jakość i rzetelność prowadzonych badań oraz za wychowanie młodego pokolenia,
    • uczelnie oraz inne instytucje badawcze realizują misję o szczególnym znaczeniu dla państwa i narodu: wnoszą kluczowy wkład w innowacyjność gospodarki, przyczyniają się do rozwoju kultury, współkształtują standardy moralne obowiązujące w życiu publicznym.

Art. 3 ust 1. Podstawą systemu szkolnictwa wyższego i nauki jest wolność nauczania, twórczości artystycznej, badań naukowych i ogłaszania ich wyników oraz autonomia uczelni.

Art. 3 ust 2. System szkolnictwa wyższego i nauki funkcjonuje z poszanowaniem standardów międzynarodowych, zasad etycznych i dobrych praktyk w zakresie kształcenia i działalności naukowej oraz z uwzględnieniem szczególnego znaczenia społecznej odpowiedzialności nauki.

Art. 9 ust. 2. Uczelnia jest autonomiczna na zasadach określonych w ustawie.

Art. 9 ust. 5. Organy władzy publicznej mogą podejmować rozstrzygnięcia dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach.


1. Autonomia w zakresie badań naukowych, sposobu upowszechniania ich wyników i oceny ich wyników

Autonomia w zakresie badań naukowych stanowi prawnie zagwarantowaną możliwość samodzielnego określania ich kierunków i tematów/problemów badawczych, uruchamiania projektów i programów badawczych lub tworzenia dedykowanych zespołów, centrów lub ośrodków w celu rozwiązywania tych problemów, jak również ubiegania się o dofinansowanie dla projektów badawczych. Autonomia w zakresie sposobu upowszechniania wyników badań naukowych oznacza z kolei swobodę wyboru miejsc prezentowania i publikacji wyników badań.

Wolność badań naukowych i upowszechniania ich wyników jest zagwarantowana już w samej Konstytucji RP, której art. 73 głosi: „Każdemu zapewnia się wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury.” Warto zauważyć, że w przepisach prawa nie znajdziemy obowiązku zachowania przez badaczy czy dydaktyków neutralności światopoglądowej – mimo dążenia naukowców do poprawności metodologicznej i korzystania z możliwie zobiektywizowanych metod badawczych, współczesna filozofia nauki sygnalizuje, że przy prowadzeniu działalności naukowej nie udaje się abstrahować od reprezentowanych przez badacza, uświadomionych lub nieuświadomionych wartości, założeń i poglądów, w szczególności w naukach społecznych i humanistycznych.

W praktyce akademickiej możemy spotkać się z sytuacjami, w których nie dochodzi wprawdzie do naruszania ww. rodzajów autonomii, ale naukowcy mogą odczuwać, że ich decyzje nie są w pełni niezależne, gdyż aktywnie poszukując źródeł finansowania i możliwości publikacyjnych, podporządkowują swoje zainteresowania badawcze i formy publikacji oczekiwaniom innych podmiotów. Przykładowo, naukowcy mogą wykazywać większe zainteresowanie tematami badawczymi, na które mają większe szanse uzyskania dofinansowania ze środków publicznych, w szczególności tematycznych programów grantowych, a zasady finansowania projektów lub umowy wydawnicze mogą nakładać na naukowców dodatkowe obowiązki (co jednak nie narusza samej zasady autonomii w zakresie badań naukowych na uczelni wyższej). Promotorzy i recenzenci prac doktorskich mogą oddziaływać na doktorantów, sugerując uwzględnienie w pracy określonych pozycji literaturowych/autorów i rezygnację z innych (jest to zwykle przejaw dbałości o to, by rozprawa doktorska spełniała wymogi art. 187 ust. 1 Ustawy tj. „prezentowała ogólną wiedzę teoretyczną kandydata w dyscyplinie albo dyscyplinach”).

Oczywistym przejawem naruszenia autonomii byłby przypadek odgórnego narzucenia ograniczeń tematycznych (np. zakaz prowadzenia badań na temat X) oraz  ograniczanie możliwości upowszechnienia ich wyników (np. polecenie usunięcia wyników poprawnych metodologicznie badań ze strony internetowej uczelni, zakaz udzielania wywiadów lub przygotowywania tekstów opartych na wynikach badań naukowych dla gazety/czasopisma/portalu Y).

Dodatkowym przejawem autonomii uczelni i środowisk akademickich jest brak ograniczeń w sposobie oceny rezultatów badań naukowych. Zgodnie z preambułą Ustawy, szkolnictwo wyższe i nauka w Polsce kierują się „dążeniem do poznania prawdy” i „dostrzegają fundamentalną rolę nauki w tworzeniu cywilizacji”, a „każdy uczony ponosi odpowiedzialność za jakość i rzetelność prowadzonych badań”. Recenzje publikacji naukowej, ocena dorobku pracowników uczelni wyższych czy recenzje w procedurach awansów naukowych opierają się na zasadach określonych w przepisach prawa. Naukowcy w swojej pracy naukowej kierują się też postanowieniami Kodeksu Etyki Pracownika Naukowego, którego najnowsza wersja została uchwalona przez Zgromadzenie Ogólne Polskiej Akademii Nauk dn. 25 czerwca 2020 roku, w tym zasadami: uczciwości, prawdomówności i bezinteresowności w pracy naukowej. Wśród zasad, Kodeks wymienia m.in. „niezależność od zewnętrznych wpływów na prowadzenie badań, zarówno wobec zlecających badania czy ekspertyzy, jak i od wpływów ze strony politycznych, ideologicznych, religijnych lub gospodarczych grup nacisku”. Istnieją też standardy dobrych praktyk i kodeksy etyczne stworzone dla poszczególnych dyscyplin lub przyjmowane przez towarzystwa naukowe.

Trzeba jednocześnie zauważyć, że można zaobserwować przypadki ingerencji organów władzy publicznej w procesy przyznawania tytułów naukowych poprzez nieprzewidziane w przepisach prawa opóźnianie podpisania nominacji profesorskich. Można również wyobrazić sobie hipotetyczne, nieformalne naciski na rektorów, pracowników i studentów uczelni wyższych, np. poprzez indywidualne rozmowy i pisma, oświadczenia dla mediów czy komunikaty publikowane na stronach internetowych instytucji rządowych. Obowiązujące przepisy prawa określają sformalizowane ścieżki nadzoru nad określonymi procedurami, wskazują dedykowane ciała kolegialne i zasady wyboru recenzentów dorobku naukowego. Stosowane przez renomowane wydawnictwa naukowe procedury recenzowania oraz regulacje wewnętrzne wielu uczelni zobowiązują recenzentów do zgłaszania prób nacisku i wywierania wpływu na treść i wnioski recenzji. Kodeks Etyki Pracownika Naukowego określa wreszcie ścieżki zgłaszania i rozpatrywania tego typu nieprawidłowości w instytucjach sektora nauki i szkolnictwa wyższego.


2. Autonomia dydaktyczna

Art. 73 Konstytucji RP zapewnia każdemu wolność nauczania. Ustawa w swojej preambule zobowiązuje z kolei władzę publiczną do „tworzenia optymalnych warunków dla […] wolności nauczania”. Autonomia dydaktyczna nie oznacza nieograniczonej swobody – zgodnie z preambułą Ustawy, „każdy uczony ponosi odpowiedzialność […] za wychowanie młodego pokolenia”, a „uczelnie oraz inne instytucje badawcze realizują misję o szczególnym znaczeniu dla państwa i narodu: wnoszą kluczowy wkład w innowacyjność gospodarki, przyczyniają się do rozwoju kultury, współkształtują standardy moralne obowiązujące w życiu publicznym”. Art. 2 Ustawy odwołuje się do misji obejmującej „prowadzenie najwyższej jakości kształcenia oraz działalności naukowej, kształtowania postaw obywatelskich, a także uczestnictwa w rozwoju społecznym oraz tworzeniu gospodarki opartej na innowacjach”, a art. 3 podkreśla „szczególne znaczenie społecznej odpowiedzialności nauki”. Art. 11 ust. 1 Ustawy głosi iż: „Podstawowymi zadaniami uczelni są: […] (7) wychowywanie studentów w poczuciu odpowiedzialności za państwo polskie, tradycję narodową, umacnianie zasad demokracji i poszanowanie praw człowieka”.

Obowiązujące w Polsce przepisy można zestawić z radykalnie różną rzeczywistością epoki PRL-u, w której istotnie ograniczono autonomię dydaktyczną, podporządkowując kształcenie ściśle określonym, politycznym celom. Ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (obowiązująca z późniejszymi zmianami do 1991 roku) w preambule głosiła, iż „Oświata i wychowanie stanowią jedną z podstawowych dźwigni rozwoju Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. System kształcenia i wychowania ma na celu przygotowanie kwalifikowanych pracowników gospodarki i kultury narodowej, świadomych budowniczych socjalizmu.” Z kolei uchwalona w trakcie stanu wojennego ustawa z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym deklarowała w art. 1, że „szkoły wyższe są państwowymi jednostkami organizacyjnymi, powołanymi do prowadzenia badań naukowych, kształcenia i socjalistycznego wychowania studentów […]. Szkoły wyższe uczestniczą w dziele wszechstronnego rozwoju nauki, kultury i gospodarki narodowej oraz kształcą studentów, zgodnie z ideałami humanizmu i sprawiedliwości społecznej, na świadomych swych obowiązków i praw obywateli socjalistycznego państwa.” Po zmianach systemowych lat 90-tych, nie powstała na poziomie ustawowym jednoznaczna deklaracja wartości, które mają przyświecać nauczaniu, brakowało jej przykładowo w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym wraz z późniejszymi zmianami, która w art. 4 ust. 3 mówiła tylko o „misji odkrywania i przekazywania prawdy”. Dopiero wprowadzona w 2018 roku Ustawa sformułowała w preambule deklaracje, które były wynikiem wielomiesięcznych prac zespołów eksperckich i szerokich konsultacji ze środowiskami akademickimi.

Ustawa czyni uczelnie odpowiedzialnymi za zapewnienie jakości kształcenia, uruchamianie i prowadzenie studiów, kształtowanie ich programów oraz dobór szczegółowej tematyki i efektów uczenia się. Rozporządzenia wykonawcze określają bardziej szczegółowe zasady, a kształcenie poddawane jest mechanizmom zewnętrznej oceny-akredytacji, bez możliwości bezpośredniego wpływu władzy publicznej na omawiane na zajęciach zagadnienia, dobór wykorzystywanych na zajęciach lektur, eliminację z programów nauczania określonych przedmiotów, teorii lub omawianych autorów publikacji naukowych.


3. Autonomia instytucjonalna i terytorialna

Art. 9. ust. 5 Ustawy głosi, iż „Organy władzy publicznej mogą podejmować rozstrzygnięcia dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach” i jest to niezwykle ważne rozstrzygnięcie, ograniczające możliwość bezpośredniej interwencji ministra lub tworzenia niespodziewanych przepisów prawa ograniczających autonomię instytucjonalną uczelni w innych ustawach (możliwe jest to jedynie poprzez nowelizację Ustawy, nie przypadkiem nazywanej przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego w okresie jej uchwalania i wdrażania „Konstytucją dla Nauki”).

Zgodnie z Ustawą, uczelnie samodzielnie określają zasady tworzenia wewnętrznych struktur uczelni, sposoby ich obsadzania, wyborów i kadencyjności, kierując się określonymi w Ustawie warunkami brzegowymi i doprecyzowując je w swoich statutach. Takie rozwiązanie daje silny mandat rektorom, którzy są reprezentantami społeczności akademickiej i ponoszą odpowiedzialność za zarządzanie uczelnią wobec jej organów (m.in. rady, senatu i innych organów określonych w statucie). Minister nie posiada bezpośrednich możliwości ingerowania w rozstrzygnięcia dotyczące struktury wewnętrznej uczelni, decyzje kadrowe czy obsadę stanowisk zarządczych (choć przykładowo oparte na algorytmach, ewaluacjach i akredytacjach zasady prowadzenia działalności badawczej i dydaktycznej mogą pośrednio wpływać na rezygnację z określonych dyscyplin naukowych czy kierunków studiów, jest to jednak proces długofalowy i oparty na relatywnie przewidywalnych kryteriach).

Art. 51a Ustawy wprowadza wyjątek od zasady autonomii instytucjonalnej w sytuacjach nadzwyczajnych: „W przypadkach uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu członków wspólnoty uczelni minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki, w drodze rozporządzenia, może czasowo ograniczyć lub czasowo zawiesić funkcjonowanie uczelni na obszarze kraju lub jego części, uwzględniając stopień zagrożenia na danym obszarze”.

Teren uczelni stanowi obszar niedostępny dla służb państwowych lub samorządowych, odpowiedzialnych za utrzymanie porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego, z wyjątkiem przypadków gdy zostaną one wezwane przez Rektora (art. 50 ust. 1 pkt 1 Ustawy) albo gdy dochodzi do „bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego lub klęski żywiołowej” (art. 50 ust. 1 pkt 2). Rektor może jednak zawrzeć z odpowiednim organem porozumienie określające inne zasady przebywania służb i utrzymywania porządku na terenie uczelni (art. 50 ust. 6).

Aby wyjaśnić znaczenie autonomii instytucjonalnej i terytorialnej, powołajmy się ponownie na doświadczenia historyczne polskich uczelni. O „samorządności” szkół wyższych mówiły już przepisy stosowane w PRL-u, np. nawet uchwalona w trakcie stanu wojennego ustawa z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym podkreślała jej znaczenie:

Art. 4 ust. 1: “W zarządzaniu samorządną szkołą wyższą uczestniczy cała społeczność szkoły poprzez wybieralne organy kolegialne i jednoosobowe.”

Art. 4 ust. 2: “Szkoła wyższa ma w szczególności prawo do: 

(1) uchwalania statutu szkoły,

(2) wyboru rektora, prorektorów, dziekanów, prodziekanów oraz innych organów jednoosobowych i kolegialnych, a także do ich odwoływania,

(3) określania wewnętrznej struktury i organizacji szkoły na zasadach określonych w ustawie,

(4) ustalania planów i programów badań oraz kierunków i treści nauczania w granicach określonych w ustawie,

(5) nadawania stopni naukowych i występowania z wnioskami o nadawanie tytułów naukowych, zgodnie z przepisami ustawowymi o stopniach i tytułach naukowych,

(6) ustalania limitów przyjęć na poszczególne kierunki studiów na zasadach określonych w ustawie,

(7) samodzielnego gospodarowania majątkiem i środkami finansowymi w granicach określonych w przepisach prawa.”

Ta autonomia instytucjonalna pozostawała jednak często tylko iluzoryczna, gdy organy władzy państwowej naruszały przepisy ustawy. Po zakończeniu stanu wojennego, Sejm PRL de facto zalegalizował przypadki odstępstw od samorządności, gdyż zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 1983 r. o szczególnej regulacji prawnej w okresie przezwyciężania kryzysu społeczno-ekonomicznego oraz o zmianie niektórych ustaw:

„Art. 13 ust. 2. Minister sprawujący nadzór nad szkołą wyższą, w celu zapewnienia zgodności działania organów szkoły wyższej z przepisami 1-3 ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym, w razie podejmowania działań przez organy szkoły niezgodnych z prawem lub interesem społecznym albo w razie bezczynności powodującej istotne szkody w realizacji zadań naukowo-badawczych lub wychowawczych szkoły, może:

1) zawiesić na okres do 6 miesięcy uprawnienia stanowiące kolegialnych organów szkoły wyższej oraz uprawnienia innych ciał kolegialnych, istniejących w szkole, przekazując te uprawnienia – z wyłączeniem uprawnień w sprawach nadawania stopni i tytułów naukowych – odpowiednim organom jednoosobowym,

2) odwoływać rektora, prorektorów, dziekanów (dyrektorów instytutów kierunkowych) i prodziekanów,

3) powoływać na wakujące stanowiska rektora i prorektorów oraz udzielać zgody rektorowi na powołanie dziekana (dyrektora instytutu kierunkowego) i prodziekana; jeżeli minister nie skorzysta z tego uprawnienia, rektor, prorektor, dziekan (dyrektor instytutu kierunkowego) i prodziekan jest powoływany w drodze wyboru.”

Tak daleko idące ograniczenie autonomii uczelni było możliwe po wyczerpującej walce politycznej okresu stanu wojennego, spotkało się jednocześnie z powszechnymi protestami środowisk akademickich i doprowadziło do nowelizacji ustawy o szkolnictwie wyższym, przywracającej w 1985 roku samodzielność uczelni w zakresie obsady kluczowych stanowisk kierowniczych. 

Scenariusz powrotu do niechlubnych momentów z historii polskiego szkolnictwa wyższego wydaje się dziś mało prawdopodobny. Z drugiej strony, istnieje w Europie kraj, w którym opisywane powyżej zasady autonomii instytucjonalnej zostały w ostatnich latach w istotnym sposób ograniczone: Węgry. Na węgierskich uczelniach wyższych funkcjonują stanowiska kanclerzy, mianowanych bezpośrednio przez ministra i podejmujących najważniejsze decyzje finansowe i organizacyjne. Obieralni przez środowiska akademickie rektorzy sprawują role głównie reprezentacyjne, nie mają jednak znaczącego wpływu na kształtowanie strategii i sposobów działania uczelni. W czasach, gdy kolejne branże polskiej gospodarki odkrywają, że zgodnie z niezapowiadanymi wcześniej zapisami rządowych rozporządzeń zostaje ograniczona ich działalność, również polskie uczelnie publiczne mogą obawiać się analogicznych działań. Warto jednak przypomnieć, że trwałe zmiany w zasadach zarządzania uczelnią czy naruszania jej autonomii mogą być podejmowane wyłącznie na drodze ustawowej poprzez nowelizację Ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (zgodnie z art. 9. ust. 5 Ustawy), a rozporządzenia Ministra mogłyby dotyczyć jedynie czasowego ograniczenia lub zawieszenia funkcjonowania uczelni „w przypadkach uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu członków wspólnoty uczelni” (art. 51a Ustawy).

Podsumowując kwestie autonomii instytucjonalnej, warto przywołać publikację Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego umieszczoną 7 czerwca 2018 roku na stronie https://konstytucjadlanauki.gov.pl/autonomia-uniwersytetow-nie-jest-zagrozona:

„Autonomia jest jednym z priorytetów Konstytucji dla Nauki. Niezależność uczelni nie jest zagrożona, jak to sugerują uczestnicy protestu. Reformujemy polski system nauki i szkolnictwa wyższego z przeświadczeniem, że kwestia autonomii uczelni jest kluczowa dla uwolnienia potencjału polskiej nauki. Nakreślając jedynie ramy ustroju szkół wyższych, ustawa oddaje w ręce uczelni decyzje dotyczące jej wewnętrznej struktury. Ustawa utrzymuje także tradycję wolności akademickiej ‒ to wspólnota uczelni w demokratycznych wyborach będzie wybierać swoje władze. Przewodniczący i członkowie rady uczelni ‒ nowego organu, którego skład (ponad połowa to przedstawiciele środowiska pozaakademickiego) wzbudza ostatnio wiele nieuzasadnionego niepokoju, będą powoływani i odwoływani przez pochodzący z demokratycznych wyborów senat uczelni. Jedno miejsce w radzie przeznaczone będzie dla przewodniczącego samorządu studenckiego. Projekt Konstytucji dla Nauki wyklucza natomiast członkostwo w radzie uczelni przedstawicieli administracji rządowej i samorządowej.”


4. Autonomia finansowa

Kolejnym przejawem autonomii uczelni wyższych jest aspekt finansowy: samodzielność w podejmowaniu decyzji o gospodarowaniu majątkiem uczelni, podejmowaniu inwestycji i wewnętrznej redystrybucji środków publicznych. 

Dodatkowo, rozdysponowanie większości środków finansowych na badania naukowe i dydaktykę dokonywane jest w oparciu o reguły i algorytmy, których twórcy dążyli do zapewnienia względnego obiektywizmu podziału (choć oczywiście trudno o obiektywizm w systemie ewaluacji, w którym wartości punktowe przypisywane do publikacji z poszczególnych wydawnictw lub czasopism są określane w rozporządzeniach na podstawie arbitralnych decyzji). Zgodnie z Ustawą, za zarządzanie uczelnią i jej gospodarkę finansową odpowiada rektor, a władze publiczne nie mają możliwości bezpośredniego wpływu na te decyzje.

Przyjrzyjmy się konkretnym źródłom finansowania działalności uczelni i możliwościom ich zmiany poprzez arbitralne, dyskrecjonalne decyzje:

 

 

Instrument finansowania

 

 

Aspekty prawne, podstawa określenia wysokości i przyznania

 

Subwencja dla uczelni publicznych

  • zgodnie z at. 371. 1. Ustawy, „W formie subwencji przyznaje się środki finansowe, o których mowa w art. 365 pkt 1–2a […]”

Art. 365. Ustawy: „Środki finansowe na szkolnictwo wyższe i naukę przeznacza się na:

1) utrzymanie i rozwój potencjału dydaktycznego, w tym:

a) kształcenie studentów na studiach stacjonarnych,

b) utrzymanie i rozwój uczelni, w tym domów i stołówek studenckich oraz realizację inwestycji w obszarze działalności dydaktycznej,

c) rozwój zawodowy pracowników uczelni,

d) przedsięwzięcie „Dydaktyczna inicjatywa doskonałości”;

2) utrzymanie i rozwój potencjału badawczego, w tym:

a) prowadzenie działalności naukowej,”

Art. 368. 1. Ustawy: „Wysokość subwencji ze środków finansowych, o których mowa w art. 365 pkt 1 lit. a–c i pkt 2 lit. a–d i g, oraz dotacji ze środków finansowych, o których mowa w art. 365 pkt 3 i 6, jest ustalana na podstawie algorytmów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 402.”

Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2018 r. w sprawie sposobu podziału dla uczelni środków finansowych na świadczenia dla studentów oraz na zadania związane z zapewnieniem osobom niepełnosprawnym warunków do pełnego udziału w procesie przyjmowania na studia, do szkół doktorskich, kształceniu na studiach i w szkołach doktorskich lub prowadzeniu działalności naukowej: § 4. 1. “W latach 2019–2023 wysokość dotacji dla uczelni ze środków finansowych, o których mowa w art. 365 pkt 3 ustawy, jest ustalana zgodnie ze sposobem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia.”

Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 stycznia 2019 r. w sprawie współczynników kosztochłonności

ŚRODKI PRZYZNAWANE NA PODSTAWIE ALGORYTMU, OPARTEGO NA ZOBIEKTYWIZOWANYCH WSKAŹNIKACH, OKREŚLONYCH W ROZPORZĄDZENIACH MINISTRA

BRAK MOŻLIWOŚCI DORAŹNEGO ZMNIEJSZENIA LUB ODEBRANIA FINANSOWANIA BEZ NOWELIZACJI ROZPORZĄDZENIA I/LUB USTAWY (ROZPORZĄDZENIA MOGĄ BYĆ NOWELIZOWANE BEZ UDZIAŁU PARLAMENTU)

Dotacja podmiotowa dla uczelni publicznych

  • zgodnie z at. 371. 2. Ustawy, „W formie dotacji podmiotowej przyznaje się środki finansowe, o których mowa w art. 365 pkt 3, 5, 6 […]”

Art. 365. Ustawy: „Środki finansowe na szkolnictwo wyższe i naukę przeznacza się na: […]

3) świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1–4; […]

5) utrzymanie:

a) aparatury naukowo-badawczej lub stanowiska badawczego, unikatowych w skali kraju,

b) specjalnej infrastruktury informatycznej

– mających istotne znaczenie dla realizacji polityki naukowej państwa;

6) zadania związane z zapewnieniem osobom niepełnosprawnym warunków do pełnego udziału w procesie przyjmowania na studia, do szkół doktorskich, kształceniu na studiach i w szkołach doktorskich lub prowadzeniu działalności naukowej;”

Art. 368. 1. Ustawy: „Wysokość subwencji ze środków finansowych, o których mowa w art. 365 pkt 1 lit. a–c i pkt 2 lit. a–d i g, oraz dotacji ze środków finansowych, o których mowa w art. 365 pkt 3 i 6, jest ustalana na podstawie algorytmów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 402.”

Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2018 r. w sprawie sposobu podziału dla uczelni środków finansowych na świadczenia dla studentów oraz na zadania związane z zapewnieniem osobom niepełnosprawnym warunków do pełnego udziału w procesie przyjmowania na studia, do szkół doktorskich, kształceniu na studiach i w szkołach doktorskich lub prowadzeniu działalności naukowej: § 4. 1. “W latach 2019–2023 wysokość dotacji dla uczelni ze środków finansowych, o których mowa w art. 365 pkt 3 ustawy, jest ustalana zgodnie ze sposobem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia.”

ŚRODKI PRZYZNAWANE NA PODSTAWIE ALGORYTMU, OPARTEGO NA ZOBIEKTYWIZOWANYCH WSKAŹNIKACH, OKREŚLONYCH W ROZPORZĄDZENIACH MINISTRA

BRAK MOŻLIWOŚCI DORAŹNEGO ZMNIEJSZENIA LUB ODEBRANIA FINANSOWANIA BEZ NOWELIZACJI ROZPORZĄDZENIA I/LUB USTAWY (ROZPORZĄDZENIA MOGĄ BYĆ NOWELIZOWANE BEZ UDZIAŁU PARLAMENTU)

Dotacja celowa dla uczelni publicznych

  • zgodnie z at. 371. 3. Ustawy, „W formie dotacji celowej przyznaje się środki finansowe, o których mowa w art. 365 pkt 2b […]”

Art. 365. Ustawy: „Środki finansowe na szkolnictwo wyższe i naukę przeznacza się na: […]

2) utrzymanie i rozwój potencjału badawczego, w tym:

b) realizację inwestycji w obszarze działalności badawczej,”

Art. 368. 1. Ustawy: „Wysokość subwencji ze środków finansowych, o których mowa w art. 365 pkt 1 lit. a–c i pkt 2 lit. a–d i g, oraz dotacji ze środków finansowych, o których mowa w art. 365 pkt 3 i 6, jest ustalana na podstawie algorytmów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 402.”

Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 września 2019 r. w sprawie sposobu podziału środków finansowych na utrzymanie i rozwój potencjału dydaktycznego oraz potencjału badawczego znajdujących się w dyspozycji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki oraz na zadania związane z utrzymaniem powietrznych statków szkolnych i specjalistycznych ośrodków szkoleniowych kadr powietrznych: § 5. 1. “Wysokość subwencji obliczona według algorytmu określonego w załączniku nr 1 albo 2 do rozporządzenia nie może być: 1) niższa niż 98%,  2) wyższa niż 106% – wysokości tej subwencji z roku poprzedzającego rok przyznania subwencji, w warunkach porównywalnych.”

ŚRODKI PRZYZNAWANE NA PODSTAWIE ALGORYTMU, OPARTEGO NA ZOBIEKTYWIZOWANYCH WSKAŹNIKACH, OKREŚLONYCH W ROZPORZĄDZENIACH MINISTRA

BRAK MOŻLIWOŚCI DORAŹNEGO ZMNIEJSZENIA LUB ODEBRANIA FINANSOWANIA BEZ NOWELIZACJI ROZPORZĄDZENIA I/LUB USTAWY (ROZPORZĄDZENIA MOGĄ BYĆ NOWELIZOWANE BEZ UDZIAŁU PARLAMENTU)

 

Ewentualne podwyższenie subwencji – decyzja Ministra Art. 368. 8. Ustawy: „W uzasadnionych przypadkach minister może dokonać zwiększenia wysokości subwencji przyznanej ze środków finansowych, o których mowa w art. 365 pkt 1 lit. a–c, pkt 2 lit. a–d i g oraz pkt 2a, oraz dotacji przyznanej ze środków finansowych, o których mowa w art. 365 pkt 3, uwzględniając potrzeby związane z kształceniem lub działalnością naukową, w szczególności z: 1) realizacją zadania szczególnie istotnego dla polityki naukowej państwa; 2) wystąpieniem zdarzenia losowego zakłócającego lub uniemożliwiającego prawidłowe prowadzenie kształcenia lub działalności naukowej; 3) wzrostem liczby studentów uprawnionych do świadczeń, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1–4.”

ŚRODKI PRZYZNAWANE NA PODSTAWIE DECYZJI MINISTRA, MOŻLIWOŚĆ ZMNIEJSZENIA LUB ODMOWY FINANSOWANIA PODWYŻSZONEJ SUBWENCJI

 

Programy i przedsięwzięcia Ministra (https://www.gov.pl/web/nauka/programy-i-przedsiewziecia), m.in.:

  • Dialog
  • Diamentowy grant
  • Doktorat wdrożeniowy
  • Granty na granty
  • Legia Akademicka
  • Mobilność Plus
  • Narodowa Reprezentacja Akademicka
  • Narodowy Program Rozwoju Humanistyki
  • Premia na Horyzoncie
  • Społeczna Odpowiedzialność Nauki
  • Wirtualna Biblioteka Nauki
  • Wsparcie Uniwersytetów Trzeciego Wieku
Art. 376. 1 Ustawy. „Minister ustanawia programy i przedsięwzięcia w celu realizacji polityki naukowej państwa.”

ŚRODKI PRZYZNAWANE NA PODSTAWIE KOMUNIKATÓW MINISTRA – MOGĄ BYĆ MODYFIKOWANE, ZAWIESZANE, URUCHAMIANE, A ZASADY WIELU PROGRAMÓW DOPUSZCZAJĄ ODSTĄPIENIE MINISTRA OD PODPISANIA UMOWY

DLA PROJEKTÓW JUŻ WYBRANYCH DO FINANSOWANIA, ZOSTAŁY PODPISANE UMOWY O DOFINANSOWANIU, KTÓRE MOGĄ BYĆ ROZWIĄZANE TYLKO W PRZYPADKACH OKREŚLONYCH W UMOWIE

Stypendia i nagrody ministra Art. 359. 1. Ustawy: „Stypendium ministra może otrzymać student wykazujący się znaczącymi osiągnięciami naukowymi lub artystycznymi związanymi ze studiami, lub znaczącymi osiągnięciami sportowymi.

Art. 360. 1. Stypendium ministra dla wybitnych młodych naukowców może otrzymać młody naukowiec wykazujący się znaczącymi osiągnięciami w działalności naukowej.

Art. 361. Do postępowań w sprawach stypendiów ministra nie stosuje się przepisów art. 10, art. 35–37, art. 61 § 4, art. 79a, art. 81 oraz art. 96a–96n Kpa.

Art. 362. Za znaczące osiągnięcia w zakresie działalności naukowej, dydaktycznej, wdrożeniowej lub organizacyjnej albo za całokształt dorobku minister może przyznać nagrodę. Do przyznawania nagród nie stosuje się przepisów Kpa.

Art. 363. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe kryteria i tryb przyznawania oraz sposób wypłacania:

1) stypendiów, o których mowa w art. 359 ust. 1 i art. 360 ust. 1, rodzaje osiągnięć i sposób ich dokumentowania, maksymalną liczbę stypendiów przyznawanych studentom i młodym naukowcom, w tym doktorantom, maksymalną wysokość stypendium oraz wzór wniosku o jego przyznanie, 

2) nagród, o których mowa w art. 362, rodzaje osiągnięć i sposób ich dokumentowania, maksymalną liczbę przyznawanych nagród, maksymalną wysokość nagrody oraz wzór wniosku o jej przyznanie 

– mając na uwadze potrzebę zapewnienia wysokiego poziomu osiągnięć umożliwiających uzyskanie stypendium lub nagrody, sprawnego przebiegu postępowań w sprawie ich przyznania i sprawnego ich wypłacania oraz adekwatności wysokości stypendium lub nagrody do rangi osiągnięć.”

ŚRODKI PRZYZNAWANE NA PODSTAWIE KRYTERIÓW I TRYBU ROZPATRYWANIA WNIOSKÓW, OKREŚLONYCH W ROZPORZĄDZENIACH MINISTRA

MOŻLIWOŚĆ ZMIANY ZASAD FINANSOWANIA, WSTRZYMANIA NABORÓW LUB PONOWNEGO OGŁOSZENIA JUŻ TRWAJĄCYCH NABORÓW POPRZEZ WYDANIE ODPOWIEDNIEGO ROZPORZĄDZENIA

 

Program „Inicjatywa doskonałości – uczelnia badawcza Art. 387. 1. Ustawy: „Minister, w BIP na swojej stronie podmiotowej, ogłasza cyklicznie komunikat o konkursie w ramach programu „Inicjatywa doskonałości – uczelnia badawcza”, którego celem jest podniesienie międzynarodowego znaczenia działalności uczelni. Przepisy art. 376 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 3–5 stosuje się odpowiednio.

3. Środki finansowe otrzymywane w danym roku przez uczelnię w ramach konkursu stanowią zwiększenie subwencji ze środków finansowych, o których mowa w art. 365 pkt 1 lit. a–c i pkt 2 lit. a–d, przyznanej w roku, w którym został ogłoszony konkurs. Kwota zwiększenia nie może być mniejsza niż 10% tej subwencji ustalonej na podstawie algorytmów, o których mowa w art. 368 ust. 2 i 3. Środki finansowe są wypłacane przez okres 6 lat.

Art. 389. 1. Minister, biorąc pod uwagę listę rankingową wniosków, zawiera umowę z uczelnią.

2. Umowa obejmuje w szczególności: 1) plan, o którym mowa w art. 388 ust. 2, i harmonogram jego realizacji; 2) warunki finansowania realizacji planu.

3. Minister przekazuje środki finansowe na podstawie umowy począwszy od roku następującego po roku, w którym został ogłoszony konkurs.”

ŚRODKI PRZYZNAWANE NA PODSTAWIE UMOWY WIELOLETNIEJ, ZAWARTEJ ZE SKARBEM PAŃSTWA W OPARCIU O WYNIKI KONKURSU, OGŁOSZONEGO NA PODSTAWIE USTAWY

BRAK MOŻLIWOŚCI DORAŹNEGO ZMNIEJSZENIA LUB ODEBRANIA FINANSOWANIA BEZ NOWELIZACJI USTAWY I RENEGOCJOWANIA UMOWY

 

Granty (wsparcie finansowe przyznawane przez Narodowe Centrum Nauki, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, Narodową Agencję Wymiany Akademickiej, Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości) Odrębne ustawy regulujące działalność i nadzór nad działalnością prowadzony przez dedykowane rady, na których decyzje Ministerstwo nie ma bezpośredniego wpływu

BRAK MOŻLIWOŚCI ZMIANY ZASAD FINANSOWANIA BEZ NOWELIZACJI USTAW I PRZEPISÓW WEWNĘTRZNYCH INSTYTUCJI FINANSUJĄCYCH

DLA PROJEKTÓW JUŻ WYBRANYCH DO FINANSOWANIA, ZOSTAŁY PODPISANE UMOWY O DOFINANSOWANIU, KTÓRE MOGĄ BYĆ ROZWIĄZANE TYLKO W PRZYPADKACH OKREŚLONYCH W UMOWIE

 

 

Powyższa tabela zawiera wyciąg z przepisów i zasad finansowania działalności szkół wyższych i badań naukowych, mający na celu zweryfikowanie trafności wypowiedzi Ministra Edukacji i Nauki z dn. 29 października 2020 r. w mediach ogólnopolskich, w której Minister sugerował możliwość odebrania finansowania uczelniom, naukowcom i studentom, zaangażowanym w określone aktywności o charakterze społecznym i/lub politycznym. Zaprezentowane zostały dostępne źródła finansowania, ich podstawy prawne i zasady finansowania. Pozwoliło to potwierdzić bardzo ograniczone możliwości podjęcia krótkookresowych działań polegających na ograniczeniu finansowania lub naruszeniu autonomii finansowej uczelni. Dla wielu instrumentów, niezbędna byłaby nowelizacja rozporządzeń ministra, w szczególności odstąpienie od stosowanych dotychczas kryteriów, opartych na ilościowych algorytmach i wprowadzenie nowych zasad (prawdopodobnie o charakterze dyskryminującym wybrane podmioty). Dla części instrumentów, zmiany wymagałyby nowelizacji ustaw. Możliwości bezpośredniego wpływu na kształtowanie polityki finansowania działań naukowych przez ministra pojawiają się tylko w odniesieniu do tzw. programów ministra, stypendiów i nagród ministra – w odniesieniu do działań, w których jeszcze nie ogłoszono naboru, nabór trwa lub nie podpisano umów. W przypadku projektów z podpisanymi umowami, ich zapisy przewidują ścieżki możliwego rozwiązania umowy.

Minister Edukacji i Nauki nie ma kompetencji do definiowania polityki naukowej państwa – zgodnie z art. 6 ust. 1 Ustawy należą one do Rady Ministrów, a „Polityka naukowa państwa jest dokumentem strategicznym wskazującym priorytety w zakresie funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki” (art. 6 ust. 2). Można spodziewać się, że proces przygotowywania takiego dokumentu będzie ściśle powiązany z tworzeniem i negocjowaniem z Komisją Europejską tzw. Umowy Partnerstwa, która będzie określać zasady dystrybucji środków unijnych na lata 2021-2027. Komisja Europejska oczekuje od państw członkowskich regularnego wkładu do strategii Europejskiego Obszaru Badawczego ERA (ang. European Research Area), która określa standardy doskonałości naukowej, imperatyw zagwarantowania równości płci, różnorodności i inkluzywności, jak również angażowania obywateli w przedsięwzięcia naukowe. Realizacja postulatów ERA jest weryfikowana przez Komisję Europejską w ramach tzw. semestru europejskiego – regularnych przeglądów polityk państw członkowskich.

 

Na zakończenie dodajmy jeszcze, że autonomia uczelni – ograniczenie możliwości bezpośredniego wpływania na jej działalność władzy publicznej – nie jest tożsama z jej wewnętrzną, demokratyczną organizacją. W skrajnym przypadku, można nawet wyobrazić sobie scenariusz, w którym w pełni autonomiczna uczelnia jest zarządzana w sposób skrajnie niedemokratyczny, przy scentralizowanej władzy rektorskiej. Szczegóły wewnętrznej organizacji uczelni są określane w jej statucie, uchwalonym w oparciu o przepisy Ustawy. W świetle pojawiających się sygnałów, dotyczących zamiaru naruszania przez organy władzy publicznej autonomii uczelni wyższych, na rektorach ciąży ogromna moralna odpowiedzialność, która w przyszłości będzie przez historyków analizowana tak, jak współcześnie opisywane są doświadczenia represji rządowych wobec uczelni, ich pracowników i studentów z lat 1968 i 1982-1985.

 

Krzysztof Klincewicz

 

(Visited 1 063 times, 1 visits today)
Close